Human Rights Resources and Pieces

THE HUMAN RIGHT TO DISASTER MITIGATION AND RELIEF
(to be published in Environmental Hazards journal)
George Kent
University of Hawai'i
January 30, 2001


International human rights law does not speak explicitly about the right to protection and relief from disasters, but it is clearly implied. The Universal Declaration of Human Rights says in article 3, "Everyone has the right to life, liberty, and security of person." Article 25 says:

Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, or old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control.

Disasters are conditions under which an individual may face "circumstances beyond his control". The right to an adequate standard of living is not suspended in disasters.

These rights are further elaborated in subsequent human rights agreements, particularly the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. It is fully understood that national governments may have limited capacity in relation to such rights. Nevertheless, no matter how meager their resources may be, all governments have an obligation to take positive action to protect lives, and to assure an adequate standard of living, not only in normal times but also in conditions of acute crises. There are many things that can be done at low cost. Poverty can never be accepted as an excuse for total inaction.

Earthquakes and other sorts of disasters are often treated as if the current one was the first one. Governments have a positive obligation to prepare for such eventualties. Natural events such as earthquakes or volcano eruptions may not be preventable, but their impacts on human well-being certainly can be mitigated. Mitigation means not only that buildings should be strengthened or kept out of danger zones altogether. It also means that governments must have plans in place for dealing with catastrophic events. There must be organization and training of personnel, evacuation plans, emergency medical facilities, arrangements for providing food and water, etc.

The Sphere Project (www.sphereproject.org) has made a major contribution to setting out standards for humanitarian assistance, as summarized in its Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response. Other specialists now need to develop comparable standards for disaster mitigation, both within countries and internationally. This work would draw on the valuable information that has been assembled by the United Nations International Decade for Disaster Reduction. The international community should articulate basic minimum standards, but countries would be free to develop higher standards for internal use, according to their capacity.
Standards alone are not enough. Disaster protection is not only about science; it is also about the development of appropriate institutional arrangements so that we can make the best possible use of our scientific information. There need to be appropriate disaster mitigation and relief agencies in place, and solid motivation as well.
As a matter of principle, we should begin with the recognition that all people have a human right to protection from disasters, and consequently governments have an obligation to provide that protection. This means that in addition to establishing standards based on these rights, well-designed institutions of accountability need to be established. Basic disaster relief is not about charity. The human right to disaster protection means there are some services to which people are entitled. There should be domestic and international agencies that are capable of calling national governments to account if their preparations are not adequate.

The task now is to articulate these entitlements and to design the institutional arrangements that would assure their realization. The long-term objective would be to establish an international agreement that would articulate the standards and establish the arrangements to which national governments are willing to commit themselves. Like other human rights, the right to disaster protection should be based on agreement, and not be imposed from above.

Civil society organizations (non-governmental organizations) could launch the effort by proposing a draft international agreement with regard to disaster relief. Technical experts could study the issues and, on the basis of their consensus, propose a draft International Treaty on Disaster Mitigation and Relief. They could then bring this draft to national governments through the United Nations system. The intergovernmental negotiations process could then be launched. It might take a decade or more before it would be ready for adoption by the United Nations General Assembly and then for signature and ratification by the nations of the world.

In the interim, it might be appropriate for concerned civil society organizations to propose an International Code of Standards on Disaster Prevention and Relief, together with appropriate institutional means for helping governments to meet those standards. This code would spell out the obligations of governments to prepare for and respond to disasters, and it would also address the conditions under which international assistance should be provided. This code could be made available for endorsement by relevant civil society organizations, government agencies, and international organizations.

These civil society organizations could create their own inspectorate, to function on an advisory basis, until more formal international arrangements can be put in place. They could operate on the basis of "constructive dialogue" with the governments of the world, in a manner comparable to that used by the United Nations treaty bodies that are responsible for monitoring the major international human rights agreements. This would be a feasible approach toward assuring that the human right to disaster mitigation and relief is realized everywhere.

As in all human rights work, the core issue is whether governments are willing to make commitments based on recognition that protection is one of the fundamental tasks of governance. The governments will not take the initiative on this; they must be pushed.

Is Safety from Natural Hazards a Human Right?
By George Kent, University of Hawaii ( http://www2.hawaii.edu/~kent )
[in response to Ben's messages]

Ben's observations in response to the El Salvador earthquake and landslides and the subsequent rescue efforts are surprising. I am not a disaster person, so I naively expected that there would be more systematic preparations and responses. Why is it that earthquakes are so often treated as if the current one was the first one?

Are there agreed international standards for disaster preparedness? Are there any international agencies that inspect for the adequacy of preparation?

As a human rights advocate, I would begin with the principle that all people have a right to protection from disasters, and consequently governments have an obligation to protect them. This means that in addition to establishing standards based on these rights, there ought to be some well?designed institutions of accountability. There should be some international agencies that are capable of calling national governments to account if their preparations are not adequate.

If this has not yet been achieved, civil society organizations (non?governmental organizations) could contribute by proposing draft international agreements with regard to disaster relief, and they could create their own inspectorate.

George Kent (25.1.01):

I totally agree with Ben's advocacy for an international treaty that would set out standards for disaster protection, based on the premise that people have a right to such protection, and governments have a corresponding obligation to provide such protection.

Ben points out, in his draft on "Disasters and Human Rights", that "a treaty would require thousands of experts to work out the low?cost, minimum practices required to avoid such tragic loss." However, let us be clear. Much of that work by technical experts would have to be done BEFORE agreement on a treaty could be obtained.

It would be premature to appeal to national governments to establish such an agreement. To begin this process, it is the technical experts??people like you??who would have to begin proposing sensible global standards and the draft language for a treaty. This would be a standards development project done primarily by civil society organizations (nongovernmental organizations) working at their own collective initiative. When they have something of substance prepared, they could bring it to national governments, probably through the UN system. Then the intergovernmental negotiations process would be launch, and it might take a decade or more before coming to any sort of conclusion.

While contemplating a formal international treaty in the long term, in the interim it might be more appropriate to propose something like an International Code of Conduct on Disaster Prevention and Relief. After it is developed, it could be made available for endorsement by relevant civil society organizations, distinguished individuals, and government agencies of different sorts. This would be a feasible approach toward the development of globally accepted standards of service.

There is already a considerable literature on the right to international humanitarian assistance, as indicated in my paper at http://www2.hawaii.edu/~kent/assistance3.doc It is only logical that if we hope to establish international standards, and a right to international assistance, we should also have standards that should be met by national
and local governments in relation to disasters of different kinds.

Governments are followers, not leaders. It is not governments but people like you who will have to initiate this process.

Aloha, George

'PUTTING FLOORS UNDER THE VULNERABLE': DISASTER REDUCTION AS A STRATEGY TO REDUCE POVERTY

Mahatma Gandhi once said: " recall the face of the poorest and most helpless person whom you may have seen and ask yourself if the step you contemplate is of going to be of any use to him. Will he be able to gain anything by it? Will it restore him to control over his own life and destiny? "

Yasemin AYSAN
Chief, Disaster Reduction and Recovery Programme
Emergency Response Division, UNDP.

Presented at the World Bank Consultative Group for Global Disaster Reduction Meeting: June 1-2, 1999, Paris

Strategies to reduce poverty

In the 1990s, on average, about a quarter of the European development agencies bilateral project spending had clear linkages with poverty reduction, but there has been little explicit focus on reducing disaster risk as part of this strategy. Such linkages often become more apparent after disasters such as Hurricane Mitch. Prior to Hurricane Mitch, the countries of Central America were already among the poorest nations in the Western hemisphere. In 1997, 2.6 million Hondurans and 2.1 million Nicaraguans lived below the poverty line. This represented 50 per cent and 47 per cent of these countries' respective population. The development prospects of these countries were low even before hurricane Mitch that further affected 80 per cent of the regions agricultural production, including food crops and valuable export commodities. There are now two choices facing the development community working in Central America: to restore the pre-Mitch status quo of widespread poverty, environmental degradation and high vulnerability to disasters; or to implement a new model of development that is equitable, socially and environmentally sustainable and one that incorporates disaster reduction measures.

Responding to concerns about global poverty, Development Cooperation Agencies (DCAs) have adopted the international goal of reducing poverty by one half by the year 2015. These agencies have their own definitions of poverty, often in quite general terms. Many give priority to marginalised usually ethnic groups, and to women or female-headed households. Some also focus on the landless, especially in Asia. Only a few have a specific focus on those groups which need help because of 'special situations' such as conflict and emergencies. Virtually all the development agencies now recognise that poverty is broader than a lack of income or consumption. Other dimensions of poverty are emphasised most explicitly by the European Commission (EC), Denmark, Finland, the Netherlands, Sweden and the UK, include physical isolation, vulnerability, livelihood unsustainability, social exclusion and powerlessness, and discrimination against women, low-castes and ethnic groups. While all these factors have a bearing upon disaster risk they do not clearly make the link between disasters and poverty.

Links between disasters and poverty

While living standards have risen dramatically over the last 25 years and there has been great progress in alleviating poverty, population growth has meant that, the global number of the poor has remained steady, and regional disparities have persisted. Poverty is rising in Central Asia, Latin America and Sub-Saharan Africa and still remain a problem in South Asia. While most poverty reduction strategies do not make an explicit reference to disaster vulnerability as a contributing factor to aggravating poverty there is enough evidence to prove the linkages between the two.

1.    There is a close correlation between disasters, poverty and environment. As the poor exploit environmental resources for survival disaster risk increases;
·    At the macro level, the export of hardwoods and clearance of forests for commercial cultivation have been part of the national policies of many poor countries, often to make up for their debt.
·    At the community level, poverty and lack of choices for alternative sources of income led the poor to exploit its environment to dangerous levels.
·    The connection between destruction of the environment - forest, soil, wetlands and water sources - and disaster risk can be quite significant. Landslide, droughts and flood patterns are significantly altered in many parts of the world due to environmental changes. Similarly, major disasters such as the recent Hurricanes Mitch and Georges, have a long-lasting negative impact on the environment and, therefore, increase the risk of future disasters.

2.    Unplanned urbanisation continues to increase the disaster risk of marginalised urban poor who often live on unsafe land;
·    In the past three decades, the urban population of developing countries has tripled to 1.3 billion. Paradoxically, many cities have become an engine of growth and a centre of poverty for millions of people. The growth in cities has been accompanied by a disproportionate growth in poverty. Today, one out of four urban dwellers lives in 'absolute poverty' and another one in four is classified as 'relatively poor'.
·    Compounding this, many of the urban dwellers live in the most ecologically vulnerable areas, such as on flood plains and steep slopes and in poor quality housing.

3.    The rate of population growth is highest in 'Least Developed Countries' (LDCs), many of which are also highly disaster-prone;
·    The countries classified as the 'least developed' are growing at such a rate that their population will double in less than 30 years.
·    Many LDCs, which are home to 80 per cent of the world's population, are also among the world's most disaster-prone, such as Bangladesh, Cambodia Ethiopia, Haiti. Considering that the poor in these countries are often the most exposed to disasters, the numbers of people affected are likely to double in the next 30 years unless serious measures are taken.

4.    Although natural disasters have an effect on the poverty and well-being of the people who are exposed to them, they are perhaps the least common cause of poverty.
·    Rather, disasters expose the factors that make people vulnerable to poverty -unemployment, governmental instability, poor economic conditions, unjust economic and political structures, and lack of peace and security.
·    While developed countries suffer greater economic losses in absolute terms, poor countries are impacted more severely in relative terms. Disasters are often unsolved development problems where poverty is a factor affecting both the choices for a safer environment and the inability to recover.

5.    Social and economic pressures make people vulnerable by forcing them to live in dangerous locations, without the resources to protect themselves;
·    The daily need to find work and food has to override the more remote threat of disasters even for people who live along the highly cyclone-prone coastal belt of Bangladesh. Without understanding why people tamper with the environment or live in dangerous locations, it is not easy to find long-lasting solutions.
·    Vulnerability to economic stresses caused by natural calamities induce fluctuations in income. This compels households to sacrifice potential investment. The poorest have fewest assets, so in general such households reach the threshold of collapse faster following repeated disasters.

6.    Repeated exposure to disasters can lead into chronic poverty;
·    Households and communities can often get through the first year of a drought reasonably well. But, if it is repeated, losses quickly mount. Sub- Saharan Africa has continued to suffer natural disasters and political upheavals throughout the 1990s. These events remind us what is hidden in official poverty statistics: that the conditions of poverty are closely linked to vulnerability. Many households in Africa are regularly exposed to risks from poor weather, illness, political upheaval and economic mismanagement.

7.    Small-scale risks are often left to the affected people to deal with, which can be a major setback for the very poor.
·    Governments and international agencies generally shoulder the burden of addressing large-scale disasters. However, there is some empirical evidence that a substantial number of households, especially the most poor, are often ill-equipped to handle even small-scale and localised risks. These groups often fall outside all safety nets and are gradually pushed into destitution without bring voiced.

Need for a Global Action

As the above examples highlight, poor households throughout much of the world face two disadvantages. First, the inability to generate an income. Second, vulnerability to physical, social, economic and political downturns. Drought, flood, conflict, inflation, sickness and recession hit these groups hardest. Furthermore, repeated exposure to these downturns reinforces their poverty. The circular nature of poverty an vulnerability does not preclude effective action. The best response will encourage national and local commitment to disaster reduction. However, global advocacy is equally necessary.

1.    There is a need for global lobbying for disaster reduction. While there are strong global lobbies for environmental protection or banning land mines which have achieved both public and political support, no such lobby exist yet for protection from disasters.

2.    The right to a 'safe environment' should become a human rights issue. People are entitled to know how risk-prone they are to disasters and should have access to a safe environment as part of human rights. Global advocacy to promote disaster reduction should be placed on the human rights agenda.

UNDP'S Commitment to the Global Disaster Reduction Agenda

UNDP has been contributing to disaster reduction through capacity building at the national and community levels, by supporting early warning systems in a number of countries, and through post-disaster rehabilitation and reconstruction programmes. The Global Environment Facility (GEF), which is a joint effort with the World Bank and UNEP, and the Office to Combat Desertification and Drought (UNSO) have been contributing to disaster reduction and poverty alleviation in their respective areas. With the recent establishment of the Disaster Reduction and Recovery Programme (DRRP) within the Emergency Response Division (ERD), UNDP is now in a better position to consolidate its efforts in the field of natural disaster reduction and able to provide better technical support and guidance to the field. The UNDP has a commitment to support the implementation of disaster reduction in the following areas:

1.    Mainstream disaster reduction into poverty reduction programmes. Over 80 per cent of UNDP's resources for programme countries go to LDC's and low income countries, where 90 per cent of the world's poor live. There is great opportunity to mainstream disaster reduction into these programmes.

2.    Integrate disaster reduction measures into relevant development programmes in high risk areas. Responsibility for disaster reduction clearly rests primarily with disaster-prone countries and their authorities. However, external agencies could provide more effective support by mainstreaming the disaster reduction goal in all their activities. The objective of incorporating such measures would be twofold: to protect UNDP development investment from being affected by disasters; and to ensure that development programmes do not increase the risk of impact from disasters.

3.    Incorporate disaster reduction measures into all post-disaster rehabilitation and reconstruction programmes supported by the UNDP. Disasters often provide the opportunity - political will, heightened public awareness of risks and resources - for future protection. UNDP country offices often oversee large post-disaster rehabilitation and reconstruction programmes. More attention will be paid to ensure that disaster reduction is incorporated into these efforts.

4.    Utilise existing instruments for assessment and planning at country level, such as UNDAF and CCA for greater attention to disaster risks. The reform of the United Nations, launched in 1997 on the initiative of the Secretary-General is providing an opportunity to improve coherence among the UN agencies. The centre piece of this agenda is the adoption of a common framework , the United Nations Development Assistance Framework (UNDAF) which will serve as the basis for country-level programmes and projects of the various UN entities. UNDAF, where appropriate, will link with the Comprehensive Development Framework (CDF) initiative of the World Bank. Common Country Assessment (CCA) of the UN is used to identify areas for priority attention. Among the 18 pilot countries where this framework is tested, there are already a number of countries, such as Mozambique, that have identified reduction of the vulnerability of the poor to natural disasters among the priorities of its national poverty reduction strategy.

5.    Develop and test indicators of vulnerability to disasters, and monitor changes through a Global Disaster Vulnerability Report. Targeting the most vulnerable is an objective of both poverty eradication and disaster reduction objectives of the UNDP. In achieveing this objective, UNDP/DRRP is in the process of developing a Global Disaster Vulnerability Report to monitor periodically disaster risk and vulnerability in selected pilot countries. In doing so, partnerships with a wide range of actors and working groups (such as the UNDP, UNICEF and the World Bank Joint Poverty Monitoring Working Group) - will be established.

6.    Continue its commitment to support national capacity building, with particular emphasis on human resource development. Disaster reduction involves a complex set of activities and requires a wide range of skills - technical, administrative and management. Where there is shortage of skilled people UNDP will provide support to build national capacities.

7.    Stronger commitments to protecting not only lives but also livelihoods and support for poor people's own survival strategies. The UNDP defined a 'Human Development Index' at the beginning of this decade that emphasised the importance of choices and, in fact, defined human development as 'a process of enlarging people's choices'. UNDP will extend its support to include vulnerability reduction as an essential component of sustainable human development in all relevant advocacy and policy development.
   
For the most vulnerable people or the poorest nations, the choice seems to be limited between poverty and disasters. 'Putting a floor under the poor' was defined by Robert Chambers as enabling the poor to survive a bad time without having to become poorer. It seems both more cost-effective and more humane to invest in reducing peoples vulnerability to natural catastrophes than to wait until disaster strikes and then try to help them recover. A policy to reduce vulnerability to disasters is not necessarily the same as a policy against poverty, although the two have much in common. The UNDP hopes to contribute substantially to the Consultative Group for Global Disaster Reduction from its commitment to both agendas.

REFERENCES:
1.    Overcoming Human Poverty, UNDP Poverty Report, 1998.
2.    Population Growth Fastest in World's Poorest Countries, Population Reference Bureau, 1997.
3.    Population Density and Poverty Intensify Natural Disasters, Population Reference Bureau, 1997.
4.    Aidan COX and John HEALEY, Promises to the Poor: the Record of European Development Agencies, ODI (Overseas Development Institute) Poverty Briefing , 1:November 1998.
5.    Simon MAXWELL, The Meaning and Measurement of Poverty, ODI Poverty Briefing, 3: February 1999.
6.    Ana MARR, The Poor and their Money: What Have We Learned? ODI Poverty Briefing, 4: March 1999.
7.    OECD, Development Assistance Committee 1997 Report, OECD, 1997.
8.    OECD, Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, Development Assistance Committee, OECD,1996.
9.    Robert CHAMBERS (ed.), Vulnerability: How the Poor Cope, IDS Bulletin, v.20,n.2, April 1989.

REDUCCION DE DESASTRES COM O UN DERECHO HUMANO Preparado por Helena Molin Valdés ( Extracto de un capitulo del libro "Las Naciones Unidas y su aporte al desarrollo de los Derechos Humanos en las Américas", Sistema de Naciones Unidas, Costa Rica, 1999)

Preparado por Helena Molin Valdés
Jefa de la Unidad para América Latina y el Caribe
Secretaría del Decenio Internacional para la Reducción de los Desasters Naturales
Naciones Unidas
Septiembre 1999

Al hablar de los derechos humanos universales normalmente no se incluye explícitamente el derecho a la seguridad integral frente a las amenazas naturales, sin embargo, se habla de la no violencia y los riesgos asociados a estos. Es hora de incluir este tema como parte integral en la agenda de los derechos humanos, al igual que en la agenda ambiental y de desarrollo sostenible y humano.

En su introducción al Informe Anual de la Organización de las Naciones Unidas de 1999, el Secretario General, Sr. Kofi Annan, trata el tema "Enfrentando el desafío humanitario- Hacia una cultura de prevención", dando énfasis a la necesidad de prevención, tanto ante las guerras como ante los desastres naturales, cada vez más devastadores: " Confrontando los horrores de la guerra o de los desastres naturales, Naciones Unidas lleva tiempo argumentando que la prevención es mejor que la cura; que tenemos que enfocar en las causas de fondo de los problemas, no solo a las consecuencias y sus síntomas. Pero las aspiraciones todavía tienen que ser acompañadas por una mayor acción en este campo. Como consecuencia, la comunidad internacional está confrontando un desafío humanitario sin precedentes".

Al hablar de la Reduccion de los Desastres, Riesgo y Vulnerabilidad, es esencial iniciar sobre las causas y entender la dinámica de los desastres desde punto de vista integral. El siguiente ensayo resume gran parte del legado de la documentación y esfuerzo realizado durante el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres por multiples colaboradores y conclusiones de reuniones; las principales recomendaciones emanadas del proceso de evaluación en América Latina y el Caribe, así como los lineamientos de la Estrategia Internacional para Reducción de los Desastres del Siglo 21.

La urbanización acelerada, el aumento demográfico, degradación ambiental y aumento de la pobreza en grandes grupos de la población en la Región, así como la brecha entre ricos y pobres, "protegidos y no protegidos", nos hacen más frágiles ante la furia de la naturaleza. Agregamos a estas preocupaciones también los peligros provocados por el hombre, como transportes de materiales peligrosos, accidentes tecnológicos, incendios forestales, conflictos, violencia social. El escenario se complica y los derechos humanos se ven seriamente afectados.

El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN) fue proclamado para la década de los 90 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, para promover una actitud proactiva de reducción de desastres en un plano integral y multisectorial y fomentar una cultura de prevención frente al incremento en el impacto de los fenómenos naturales, o socio-naturales, a pesar de contar cada año con mayor conocimiento y avance científico-tecnológico.

Si algo hemos aprendido en el proceso de los últimos diez años, es que los actores principales para lograr esto incluye a todos los sectores y disciplinas, es de carácter multi-sectorial, englobando actores de las propias comunidades que viven en condiciones de riesgo y a la sociedad civil organizada, las autoridades nacionales y locales, los científicos-técnicos y la academia, los medios de comunicación, el sector privado con apoyo de la comunidad internacional y las Agencias de las Naciones Unidas. Lo importante es dejar a un lado el sectarismo y vaivenes políticos para enfrentar esta causa con una gran dósis de humanitarismo y de solidaridad. El desafío es doble: Enfrentar e impulsar soluciones de mediano y largo plazo para erradicar las causas del riesgo, o sea, impulsar la prevención y mejorar la capacidad para responder y de alerta temprana en caso que el desastre ocurra.

El Decenio (DIRDN), propuso desde su declaración metas a los países y organismos locales, nacionales e internacionales para mitigar y reducir el riesgo ante los fenómenos naturales. Las tres principales metas, que deben ser incluidas en los planes de desarrollo en el ámbito nacional y local fueron:

1) Realizar evaluaciones exhaustivas e integrales del riesgo.
2) Incorporar la información del riesgo en los planes de desarrollo y emprender programas de mitigación de desastres.
3) Tener acceso a sistemas de alerta temprana y una amplia difusión de estos avisos.

Se han realizado campañas mundiales, con interlocutores nacionales y locales, sobre temas específicos todos los años, para sensibilizar a los diferentes sectores de toma de decisión. Las campañas culminan el Día Mundial de Reducción de Desastres, segundo miércoles de octubre. El lema del año en curso es "La Prevención recompensa". Al culminar el decenio, en diciembre de 1999, ya se ha adoptado una nueva estrategia internacional para reducción de desastres, que se construirá sobre los principio del DIRDN, asimismo se mantendrá la celebración del Día Mundial de Reducción de Desastres en la misma fecha.

La relación entre reducción de desastres y derechos humanos se enfatizará de manera más visible en las estrategias de reducción de desastres para el Siglo 21. El concepto de reducción de desastres desarrollado durante el DIRDN, se basa en contribuir al factor de bienestar colectivo e individual, al igual que a la estabilidad económica y social.
En realidad todas las políticas y medidas para reducir el riesgo ante desastres tienen como meta, cumplir con los derechos humanos y los derechos de la comunidad colectiva; o sea, cumplir con las necesidades básicas como acceso a servicios de salud, vivienda y educación, recursos vitales como el agua; la creación de un ambiente seguro y proveedor que incluye oportunidades de igualdad y competitividad; fomento de capacidades hacia el auto sustento y la auto gestión para poder convivir con el riesgo, y acceso sin límites a la información relevante relacionado al riesgo donde vive y las medidas oportunas que deben tomarse.

En el concepto de la reducción de desastres, o la gestión para reducir el riesgo, la potencial víctima es el sujeto de la planificación y toma de decisiones, mientras que en la fase de socorro y preparativos, la víctima está sujeta a apoyo e intervención externa.

Por lo tanto, los países y organizaciones que están comprometidos con la reducción de desastres y riesgo, reconocen esto como un componente de la sociedad para construir y promover los derechos humanos.

A pesar de los esfuerzos iniciados durante esta década, el costo de los desastres relacionados con el clima en 1998, por sí mismo, excede el costo de este mismo tipo de desastre ocurrido en toda la década de los 80. Miles de personas, en su mayoría de escasos recursos económicos, han muerto y millones han estado temporal o permanentemente desplazados.

1998
Un año verdaderamente desastroso; se registraron las temperaturas más altas desde el inicio de las mediciones, hace más de 150 años. Los últimos 14 años más calientes en la historia han tenido lugar durante las últimas dos décadas. Algunos indicadores muestran que este hecho puede tener relación con el calentamiento global causado por la emisión excesiva de gases de carbón, en gran parte por culpa del ser humano.

En el Caribe, los huracanes George y Mitch causaron más de 13.000 víctimas mortales; de hecho el Mitch fue la tormenta del Atlántico más mortal en los últimos 200 años. Durante el mes de junio, en la India, un ciclón, que si bien no fue ampliamente difundido por los medios de comunicación, sí causó daños de gran magnitud y cobró 10.000 víctimas.

India, Nepal y Bangladesh fueron azotadas por grandes inundaciones que dejaron como resultado más de 4000 muertos. Dos tercios de Bangladesh permanecieron inundados por meses: millones de personas quedaron sin hogar. Sin embargo, el desastre más grande de este año fue la catastrófica inundación Yangtze de China en la que murieron cientos de personas y millones quedaron en condición de desplazados y el costo fue de 30 mil millones de dólares.

En Afganistán, los terremotos de mayor magnitud mataron a más de 9000 personas. En Brasil, Indonesia y Siberia los incendios asolaron miles de kilómetros cuadrados de bosque.

1999
Sigue la época de huracanes y tormentas tropicales con mayor frecuencia que en tiempos promedios, dejando estragos en el Caribe, en la costa atlántica de Estados Unidos y en Asia. En el momento de escribir este ensayo, aún no ha terminado la temporada de huracanes de este año.

Igualmente no se puede contabilizan los daños en la India de las tormentas tropicales; y aún siguen subiendo las cifras de muertos en Turquía a raíz del terremoto, que por el momento contabilizaban alrededor de 17.000 muertos.

Las pérdidas económicas provocadas por los desastres en la década de los 90 fueron más de 9 veces mayores que en la década de los 60, según datos de la Re. Insurance Münich, y cada vez está más claro que el término "natural" para tales eventos es un término incorrecto. Según datos de la Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, han ocurrido tres veces más cantidad de desastres en esta década que hace dos décadas atrás; sin embargo las aportaciones internacionales de ayuda humanitaria han disminuido un 40%.

Reduccion de Desatsres y Gestión del Riesgo

Antes de seguir, revisamos rápidamente los términos que nos ocupa, o sea, entender las causas de los desastres para poder combatirlas.

Con el fin de apreciar plenamente la factibilidad de la prevención y gestión de la reducción del riesgo, es esencial reconocer la causalidad de los desastres; la diferencia entre peligro (amenaza), vulnerabilidad y riesgo, conceptos que cada vez se están definiendo más explícitamente y están íntimamente relacionados con el grado de desarrollo de la sociedad.

·    Los peligros (amenazas, A) se pueden dividir en: de origen natural (hidrometeorlogico o geológico), socio-natural (deterioro ambiental, incendios forestales) o provocados por el ser humano. Representa la potencial ocurrencia de un suceso, que se manifiesta en un lugar específico, con una intensidad, magnitud y duración determinada.
·    La vulnerabilidad (V) es el resultado de la conducta humana, y se puede definir como un sujeto o sistema expuesto a una amenaza, que corresponde a su disposición intrínsica a ser dañado. Aspectos físicos, sociales, económicos, educativos, políticos y culturales, entre otros, contribuyen a la conformación o acumulación de vulnerabilidad. Ejemplos: el grado de conciencia de los peligros, el estado de los asentamientos humanos y la infraestructura, las políticas y la gestión pública, la capacidad de organización en todos los campos del manejo de los desastres.
·    El riesgo (R) define la probabilidad de daños sociales, ambientales y económicos, en un lugar dado y durante un tiempo de exposición determinado. Esquemáticamente hablando, es el resultante de una o varias amenazas y los factores de vulnerabilidad:

V x A = R

Cabe destacar que la percepción del riesgo cambia dependiendo de quién hace la evaluación. Se puede dividir esto en imaginarios de carácter formal, que parte de la interpretación hecha por agentes institucionales o científico-técnicos; y de carácter cotidiano o de vivencia, que se hace por parte de la población involucrada. Para impartir medidas de reducción del riesgo aceptadas y sostenidas, habrá que tomar en cuenta ambas percepciones.

También, es fundamental reconocer que los grandes problemas generadores de vulnerabilidad, ligados a la pobreza y a los procesos de urbanización acelerada y degradación ambiental, tienen un carácter acumulativo, y ciertamente relacionada con los derechos universales de los derechos humano. La pobreza es causa de desastres, pero los desastres también causan o aceleran la pobreza.

La prevención o reducción de desastres- o gestión de la reducción del riesgo, como se ha ido definiendo durante el Decenio, tiene muchas definiciones y matices, pero se entiende como el conjunto de actividades que se realizan para eliminar o reducir los elementos expuestos a un posible fenómeno destructor de origen natural o socio-natural y mitigar su impacto. Se refiere a las acciones para reducir las causas o mitigar el impacto- mejorar la capacidad de responder y actuar, - y, sobre todo, mejorar las estrategias para reducir la vulnerabilidad y condiciones de riesgo

La prevención y reducción de desastres es una tarea multisectorial e interdisciplinaria, e integra una amplia gama de actividades relacionadas entre sí en el ámbito local, nacional, regional e internacional.

Ha sido definido por el Decenio como un concepto estratégico que lleva a la reducción de la pérdida de vidas y propiedades, así como de los descalabros sociales y económicos producto de los desastres naturales.

La reducción de desastres se relaciona con otros enfoques estratégicos manejados por la comunidad internacional, como el desarrollo sostenible, la erradicación de la pobreza, la protección de los recursos naturales, el cambio climático, la globalización económica, las alianzas entre el sector público y privado, así como la declaración de los derechos humanos.

Igualmente, inyecta las preocupaciones específicas de la gestión del riesgo y la reducción de la vulnerabilidad en las estrategias económicas y sociales. Al mismo tiempo, extrae enseñanzas y conocimientos de otros dominios para contribuir al desarrollo de sus propias políticas, esfuerzos por generar conciencia y necesidades de coordinación.

En fin, es un proceso continuo que no se limita a un solo tipo de desastre o calamidad. Motiva a las sociedades a que se involucren en la gestión consciente del riesgo, más allá de la respuesta tradicional al impacto de los fenómenos naturales.

Ejemplos de algunas actividades para la reducción del riesgo:

·         Actividades comprehensivas de investigación para una mejor comprensión de los peligros naturales, su afectación a la población en su entorno social y económico, aspectos psico-sociales y cómo puede responderse mejor a los efectos de los desastres.

·         La aplicación del conocimiento científico y la tecnología para la prevención de los desastres y su mitigación, incluyendo la transferencia de experiencias y un mayor acceso a los datos e información aplicable y relevante.

·         Medidas estructurales para fortalecer la resistencia de los asentamientos humanos y la infraestructura pública a los desastres naturales y para limitar los impactos potenciales de los fenómenos naturales sobre los sistemas socioeconómicos, basados en la evaluación y los mapas de riesgos.

·         Programas sostenidos de información y concientización pública sobre los peligros naturales, la vulnerabilidad y los riesgos, incluyendo programas de educación formal y capacitación profesional.

·         Un compromiso político público con la prevención y mitigación de desastres, incluyendo la adopción de legislación relevante en los planos nacional y local.

·         La integración de la prevención de desastres en la planificación nacional, incluyendo el establecimiento de mecanismos eficaces de gestión del riesgo y de socorro en caso de emergencias.

·         Medidas de ordenamiento territorial que incluyan conciencia de los peligros, análisis de vulnerabilidad y evaluación de riesgos con la participación activa de las autoridades locales.

·         Medidas de descentralización de las responsabilidades operativas y los recursos presupuestarios para la gestión del riesgo que potencien a las comunidades locales, les permitan actuar de manera más independiente, y mejoren su resistencia a los desastres naturales.

·         Organización comunal, local y nacional para impulsar de manera integral los aspectos de gestión de reducción de riesgo y manejo de desastres.

Sin que esto implique desvalorizar las trágicas dimensiones, es importante asumir que el impacto de los huracanes como en los casos del Mitch y George, terremotos como los recientemente ocurridos en Colombia, Turquía y Taiwán, así como otros eventos agresores que ocurran en el futuro en esta región, no solamente causan pérdidas humanas y materiales, también generan grandes retos para el desarrollo sostenible así como para la defensa de los derechos humanos universales, en virtud de por lo menos cuatro razones:

·         Los desastres no solamente condensan o especifican problemas de desarrollo existentes. También revierten negativamente sobre las posibilidades de desarrollo de los países, al deteriorarlos con nuevas o más graves carencias.

·         Las acciones de recuperación y reconstrucción emprendidas ante una situación de desastre no van encaminadas a lograr un "retorno" a las condiciones previas al proceso. Desde el punto de vista psicológico y social, esto es imposible, y desde una óptica económico-material sería poco acertado, porque significaría hacer un intento deliberado por restituir las condiciones de vulnerabilidad existentes en el "antes".

·         Si los problemas que causan los riesgos de desastre son acumulativos y progresivos, las alternativas planeadas para erradicarlos o reducirlos deben basarse en acciones sostenidas, con una visión estratégica a largo plazo (A. Campos).

·         Si se entiende la seguridad ciudadana desde el punto de vista integral, como está descrito en la carta de los derechos humano, debe incluirse tanto en los procesos de desarrollo "normal", como en la reconstrucción y rehabilitación, también los aspectos de reducción de vulnerabilidad y riesgo ante fenómenos naturales, con el derecho a poder reclamar el acceso a las herramientas, conocimiento y medios necesarios por parte de las comunidades y gobiernos locales, para construir un entorno más seguro.

Es aquí donde debemos empezar a hablar de responsabilidades, tanto de los Gobiernos centrales como locales, así como de los sectores científicos-técnicos y la sociedad civil en su conjunto para que vigilen que estas condiciones se cumplan.

Al acercarse el cierre del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres, podemos observar que hemos logrado mucho. No obstante, seguimos enfrentando desafíos mayores. Es una trágica ironía que el año de 1998, el penúltimo año del decenio, fuera también el año en el cual se incrementaron dramáticamente los desastres.

Algunos logros durante este Decenio, especialmente en esta región: se iniciaron una gran cantidad de coordinaciones, intercambios, programas educativos y cooperación científica-técnica. El DIRDN también ha servido de plataforma para fomentar acercamiento entre gobiernos, ONG's, organizaciones comunitarias, organizaciones internacionales y al sector privado para trabajar en temas de reducción del riesgo.

Principales recomendaciones a seguir
El proceso de conclusión del Decenio ha implicado una serie de reuniones temáticas y regionales para evaluar logros, avances y desafíos pendientes. Para la región de las Américas se realizó una reunión de revisión, intercambio y planificación para el próximo Siglo XXI en el tema de reducción del riesgo y desastres, en junio de 1999 en San José, Costa Rica. Esta reunión juntó 630 personas, incluyendo delegados oficiales, académicos, técnicos, lideres comunitarios, representantes de ONGs, organizaciones multilaterales y bilaterales, de un total de 33 países. En la Declaración final de esta importante y concurrida reunión, se agregó una nueva dimensión en la siguiente cláusula, que apunta hacia un deseo de desmilitarización de la atención y manejo de los desastres:

Los participantes recomiendan:
Llevar ante Naciones Unidas el ortogamiento de un voto de apoyo o reconocimiento a aquellos países que reorienten parte de su presupuesto de defensa hacia la mitigación de desastres

A continuación se resumen algunas de las conclusiones y recomendaciones para el futuro en la región de América Latina y el Caribe, que resultaron de la reunión hemisférica de DIRDN, mencionado arriba:

Sobre avances y desafíos en la región:

·         Aunque los desastres se evalúan en términos humanos y sociales, las dimensiones económicas y políticas dominan al momento de la decisión. Los principios de mitigación/reducción de la vulnerabilidad son universales, pero su aplicación concreta depende del idioma, la cultura y la situación económica. No existen soluciones estándares para países "más desarrollados" o "menos desarrollados".

·         Al mismo tiempo, una "cultura de prevención" implica una actitud colectiva que sólo puede construirse mediante un largo proceso social. Dentro de este proceso, la democratización de la información sobre desastres y la creciente participación de la sociedad civil son factores clave, por lo que la utilización de Internet ha sido un factor específico de avance en la gestión de los últimos desastres, especialmente al favorecer cambios en la relaciones de comunicación y poder entre agencias, países, comunidades locales e individuos.

·         Aún falta avanzar en el logro de compromisos nacionales más firmes, con el indispensable respaldo político y legal y sustentado por recursos específicamente asignados a la prevención.

·         Se debe tener presente que el compromiso político por lo general disminuye desde las urgencias y afanes movilizados por el último desastre y que la prevención y la mitigación exigen habilidades y actitudes distintas de las requeridas para una respuesta de emergencia. La respuesta requiere conocimiento logístico, capacidad operacional, sentido de urgencia, determinación y disciplina. La reducción de la vulnerabilidad exige una visión a largo plazo con recursos a corto plazo, paciencia y compromisos, experiencia en planificación urbana, economía, ingeniería y decisión política. Requerimientos inaccesibles para una institución aislada.

·         El futuro demanda una sinergia entre protección del ambiente y la reducción de los desastres, reforzar los mecanismos de respuesta con participación de la sociedad civil y mantener sobre el proceso una visión humana, social, y no exclusivamente económica. En el plano internacional, organizaciones subregionales fuertes, mecanismos de cooperación técnica y el respaldo global de las Naciones Unidas.

·         Durante los últimos años se ha producido en la región un intenso movimiento teórico-conceptual y práctico en torno a la problemática de los desastres. Entre los factores que han dinamizado este movimiento pueden considerarse, entre otros, los avances logrados en la producción de conocimiento, incluyendo nexos interdisciplinarios que suelen ser difíciles en otros ámbitos, el surgimiento de formas innovadoras de participación social y una mayor sensibilización ciudadana, fomentada por varios desastres de gran magnitud.

·         No obstante, todo este rico caudal de experiencias y esfuerzos creados pueden llegar a fragmentarse en múltiples iniciativas dispersas, alejándose así de su mayor fortaleza potencial: la articulación de diferentes saberes y capacidades. Por tal motivo, es fundamental impulsar su canalización sistemática, por conducto de los diversos niveles de decisión en que se puede concretar el manejo socialmente responsable de la prevención de desastres.

·         Para tales efectos, se necesita impulsar un proceso socialmente coordinado de investigación y planeamiento, como base para generar las condiciones de viabilidad y factibilidad que se requieren para avanzar en este sector. Este proceso tendrá que pasar por distintos niveles de integración, en que las unidades operativas a corto plazo (proyectos) se vinculen según su afinidad en programas y estos a su vez encuentren su direccionalidad estratégica en planes nacionales.

·         Por otra parte, disponemos de elementos de juicio suficientes como para priorizar algunos grandes problemas en la elaboración y evaluación de estos instrumentos de planificación y en la convocatoria de los diversos actores sociales que pueden intervenir en su puesta en práctica.

El tema de los derechos humanos nunca fue discutido en este contexto, pero implícitamente tocado en varias sesiones.

Próximos pasos: UNA ESTRATEGIA NUEVA ADOPTADA, UN MUNDO MÁS SEGURO EN EL SIGLO XXI. Reducción de riesgos y desastres

Para dar seguimiento a lo incido durante el DIRDN, se estableció en la reunión global "Foro Programático del DIRDN en Ginebra, en julio de 1999, una Estrategia Internacional a seguir sobre el tema, que luego ha sido ratificada en ECOSOC y la Asamblea General de las Naciones Unidas. La estrategia establece lo siguiente (extracto textual):

"INTRODUCCIÓN
Si bien muchos de los peligros son inevitables y la total eliminación de los riesgos es imposible, existen numerosas técnicas y prácticas tradicionales, así como gran experiencia pública que permiten reducir la gravedad de los desastres económicos y sociales. Los peligros y las situaciones de emergencia obedecen a condiciones naturales, pero la conducta humana puede ser modificada. Como dijera el Secretario General, el Sr. Kofi Annan:
"Ante todo debemos efectuar un viraje hacia una cultura en que impere la previsión. Prevenir no solo es más humano que remediar, sino también mucho más económico…. Ante todo, no debemos olvidar que la prevención de desastres es un imperativo moral, no menos importante que la reducción de los riesgos de conflicto armado."

VISIÓN
Dar a todas las comunidades la capacidad de hacer frente a los efectos de los peligros naturales, tecnológicos y ambientales, reduciendo los riesgos que plantean para los aspectos vulnerables de la malla social y económica de las sociedades modernas, a fin de pasar de la protección contra los peligros a la gestión del riesgo.

FINES
I.    Sensibilizar a la población sobre el riesgo que representan los peligros naturales, tecnológicos y ambientales para las sociedades modernas.
II.    Obtener el firme compromiso de las autoridades públicas de reducir el riesgo que afecta el sustento y la infraestructura social y económica de la población y los recursos ambientales.
III.    Lograr la participación del público en todos los campos de ejecución para crear comunidades capaces de resistir a los desastres mediante una acción más solidaria.
IV.    Reducir las pérdidas económicas y sociales causadas por los desastres, calculadas sobre la base de un porcentaje acordado internacionalmente del Producto Interno Bruto de los países.
…..

Partes competentes
La protección de la ciudadanía contra los riesgos y desastres es responsabilidad principalmente de los gobiernos. Con todo, las comunidades locales y los elementos de la sociedad civil que se ven más directamente amenazados por los peligros son los principales iniciadores de importantes medidas de prevención de riegos y desastres. Ambas partes deben colaborar estrechamente y recibir el necesario aliento y respaldo que haga realidad la visión de una comunidad capaz de hacer frente a los desastres.
La colaboración regional, subregional e internacional es fundamental, sobre todo por cuanto se refiere a la difusión de experiencia e información, aplicaciones científicas y técnicas, la promoción continua y la coordinación de estrategias para colaborar en el desarrollo de las capacidades nacionales. El sistema de las Naciones Unidas cumple una función rectora especial en la reducción del riesgo y desastres en el ámbito mundial por su carácter universal, alcance interdisciplinario y multisectorial, y desempeña un papel de foro de diálogo mundial."

Hacia el Siglo 21

Al reconocer estos enfoques en todos los planos, se continuará con una plataforma inter-agencial para la reducción de desastres como sucesor al DIRDN. Responderá al Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios. Se establecerá un grupo de tarea inter-agencial e inter-disciplinario, con representantes de las organizaciones de las Naciones Unidas, la comunidad científica, la sociedad civil y organizaciones regionales y se mantendrá una secretaría inter-agencial con sede en Ginebra. Contará con una oficina regional para América Latina y el Caribe con sede en Costa Rica y buscará establecer oficinas promotoras similares para las regiones de Africa y Asia. La mayor fuerza se dedicará a fomentar y fortalecer las capacidades y estructuras nacionales y locales, apoyados por un grupo interagencial en el marco internacional, bajo la estrategia descrita anteriormente.

Queda en evidencia que la responsabilidad de los Gobiernos Nacionales y Locales en estas tareas es grande, y compartida con la comunidad cientifica-técnica y sobre todo con la sociedad civil organizada y las comunidades mismas.

Concluimos con los siguientes puntos:

·         Los fenómenos de carácter naturales - de origen geológico e hidrometeorológico- no se pueden predecir ni evitar en la mayoría de los casos. Los desastres ocurren cuando los fenómenos naturales impactan sobre los sistemas socio económicos vulnerables. La vulnerabilidad es un acto del comportamiento y de la acción humana. Mientras que un fenómeno natural no puede ser influenciado en sí mismo, en la mayoría de los casos la acción y el comportamiento humano si pueden. De este modo la vulnerabilidad del ecosistema humano y el riesgo por los peligros naturales pueden ser reducidos concreta y proactivamente. Por lo tanto, es posible trabajar para la reducción de los desastres, mediante la gestión integral de reducción del riesgo. Consecuentemente, la reducción de los desastres no es una elección fortuita por medio de la acción, dependiente de las tendencias y "modas", sino de una moral imperativa.

·         La reducción de los desastres no es un enfoque unicultural solamente: forma un elemento indispensable en un gran número de estrategias sectoriales, tanto en la planificación como en su implementación. Estos incluyen, entre otros, el manejo de los desastres y la asistencia humanitaria; desarrollo de la cooperación técnica y la planificación; la mitigación del impacto del cambio del clima así como la adaptación social a la variabilidad del clima; la protección de los recursos naturales, el agua, la ciencia y la tecnología, crear una sociedad global informada, promocionar una asociación económica global; administración del crecimiento de la población así como de los traslados de la población; estar conscientes de los derechos humanos y de la sociedad civil.

·         La reducción de los desastres es también un concepto estratégico por sí mismo. No es solamente un apéndice operacional dentro de la acción sectorial, sino que presenta una estrategia imperativa. La reducción de los desastres introduce elementos importantes dentro del enfoque sectorial, con base en una evolución conceptual y aplicación efectiva. La reducción de los desastres depende de la interfase entre el desarrollo no operacional de política, cabildeo y coordinación por un lado, y el compromiso sectorial para aplicar las medidas de reducción de los desastres dentro de sus responsabilidades y mandatos dados de manera concertada, por el otro.

·         La reducción de los desastres debe ser aplicada a muchos niveles por medio de una gran variedad de actores, tanto para el sector público como para el privado. La reducción de los desastres, forman parte de una cooperación multilateral, internacional, intraregional, regional y bilateral. Las Naciones Unidas constituye una plataforma única para unir todos estos intereses en busca de un beneficio común. El logro de la reducción de los desastres naturales depende de acciones concertadas, coordinadas y de cooperación entre todos los niveles. La reducción de los desastres no progresará si se deja únicamente que los sectores trabajen el tema como parte de sus funciones normales. Consecuentemente, el concepto institucional y funcional actual del DIRDN, ubicado en el contexto de la coordinación humanitaria de las Naciones Unidas, cumple con todos estos criterios y necesidades y debe ser tomado en cuenta como un mecanismo comprobado, cuando se decidan las funciones futuras para la reducción de los desastres naturales en el plano internacional.

·         La reducción de los desastres naturales forma parte integral de las estrategias de desarrollo sostenible; igualmente, la reducción de los desastres forma parte integral de la asistencia humanitaria, en su definición amplia, la cual abarca medidas de prevención y mitigación, preparativos y respuesta, así como también la rehabilitación y la reconstrucción hacia un nivel más resistente a los desastres. La reducción de los desastres ofrece una de las raras posibilidades de un efectivo vínculo entre los responsables del desarrollo sostenible y humanitario, proporcionando así oportunidades para ambos en contribuir a una estabilidad económica y social, y por lo tanto, paz y seguridad.

·         Dado el hecho de que el reconocimiento al acuerdo general para la reducción de los desastres, como se ha formulado arriba, se manifiesta ampliamente a la comunidad internacional, especialmente dentro de los responsables de desarrollo sostenible, científico y técnico, parece sorprendente que la "imperiosa necesidad preventiva" de ese concepto no parece ser totalmente aprovechada por los responsables de la respuesta humanitaria y el desarrollo operacional. Como se señaló al principio de este documento, el concepto de integrar la prevención, preparativos y mitigación de los desastres dentro de los programas y la planificación del desarrollo ya fue visiblemente señalado en la agenda de 1994. Cuando se emprendió en 1989, el DIRDN se basó en la firme convicción de que la reducción de los desastres naturales se necesitaba y era posible, y que los medios para obtener los resultados concretos estaban disponibles. Entonces ¿por qué, durante los últimos diez años, la reducción de los desastres naturales a menudo han parecido ser solamente de un interés secundario, dentro de la asistencia humanitaria y la cooperación para el desarollo?

·         Una de las explicaciones podría ser que la cooperación para el desarrollo y la respuesta humanitaria pueden ser percibidas por alguien, por ejemplo la comunidad receptora, que siendo predominantemente intervencionista se acerca, impuesta por los sistemas externos socio económicos necesarios. Como tal, el proveedor de esta asistencia ejerce un control considerable sobre la planificación, el establecimiento prioritario y la implementación, en consecuencia describiendo el nivel de progreso, para ser alcanzado finalmente. En cierto sentido, el proveedor de la asistencia "monopoliza" algunos de los más esenciales componentes del desarrollo y de la ayuda y tendrá que ser reconocido, como tal, como una necesidad por los países receptores y terceras personas semejantes.

·         Recíprocamente, la reducción de los desastres está intrínsecamente ligada a la auto determinación de las comunidades y de las autoridades nacionales para establecer los niveles de riesgo aceptable y los niveles de seguridad que acordado, de este modo se aplica la reducción de los desastres para sus propios intereses y para su beneficio directo. La reducción de los desastres puede conducir a planos mayores de independencia; por eso, se pueden reducir las posibilidades de una interferencia externa y por lo tanto dejar menos espacio u oportunidad para la visibilidad del donante. Una visión similar se refiere a la noción de competitividad económica dentro de la globalización: en caso de la cooperación para el desarrollo solamente se permitió intereses externos para prescribir un nivel máximo aceptable de progreso y de sólida competencia, la respuesta humanitaria podría ser indispensable como una "seguridad neta" para aliviar el sufrimiento humano, si es que este tipo de desarrollo fracasara y se dejara para crisis posteriores. Por lo anterior, es interesante observar la discusión y la promoción actual de la "ayuda al vacío del desarrollo" como si la única solución estuviera en mejorar la respuesta humanitaria y la capacidad de preparativos. La interpretación de la división existente entre los esfuerzos de la cooperación para el desarrollo y la respuesta humanitaria es un contraste muy marcado con los requerimientos del desarrollo sostenible integrado y mulisectorial.

·         Dentro del proceso continuo de los ecosistemas humanos que se mueven a través de períodos de estabilidad y crisis, el acercamiento estratégico hacia el desarrollo apunta hacia sistemas que se mueven gradualmente y de una manera sostenida hacia un estado "ideal" de bajo riesgo y libre de ruptura. Sin la firme integración de elementos preventivos para la reducción de los desastres dentro de la cooperación del desarrollo y la asistencia humanitaria, o más aún, sin establecer actividades para el desarrollo y los preparativos y la respuesta humanitaria dentro de estrategias integradas primordiales para la reducción de los desastres, la asistencia humanitaria para el futuro corre el riesgo de contribuir a la perpetuación de las crisis más que a solventar sus causas desde la raíz. En Yokohama, en el año de 1994, La Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales adoptó el Mensaje de Yokohama, el cual establece, entre otros: "La Conferencia de Yokohama está en un punto crítico en el progreso humano. En una dirección yacen los escasos resultados de una extraordinaria oportunidad dada a las Naciones Unidas y a sus Estados Miembros. En la otra dirección, las Naciones Unidad y la comunidad mundial pueden cambiar el curso de los eventos, reduciendo el sufrimiento ocasionados por los desastres naturales. La acción es urgentemente necesaria". Todavía no es muy tarde.


HMV-DIRDN-sept 1999

Disasters: What the United Nations and its World Can Do by Ben Wisner


The Same old Story
Ironically, it was during a decade dedicated to reducing the loss form natural disaster (1990-99), that we have seen some of the worst losses of human life and largest economic losses in living memory. Hurricanes and cyclones took large tolls in South Asia, Philippines, Central America, Caribbean, and the USA. There has been unprecedented flooding in Europe, China, and Venezuela, the USA. Earthquakes in Turkey, Japan, and Taiwan cost a surprising number of lives, and, together with the Northridge in Los Angeles, cost billions.

The combined cost of disasters world wide, according to the Center for Epidemiology of Disaster in Belgium, was U.S.$741 billion (thousand million) between 1990-99. Human lives lost during this period were 589,000, and the number of deaths has climbed each year since 1994. These are officially reported deaths, it must be remembered, so the actual number could be even higher.

Now, just as that decade of intensive scientific activity and public discussion of disasters has come to an end, we witness the same old story: an earthquake in Central America, the 18th damaging one since 1990. The toll is tragically familiar: more than 700 dead, 2,000 missing, thousands of homes demolished, two-fifths of all hospital capacity destroyed, one-fifth of all school buildings rendered unusable.

In India, the same scenario was repeated on an even greater scale in the state of Gujarat. 12,000 bodies have been recovered from the ruins of apartment houses, hospitals, smaller residences. The final number could even reach 100,000, an estimate given by India's Ministry of Defense. An area the size of Wales or West Virginia has been reduced to rubble as if it had been bombed.

These terrible losses were not necessary.

It is not part of the human condition to be buried under a landslide triggered by an earthquake. Earthquakes happen. But the disaster follows because of human action and inaction. In the case of the middle-income neighborhood of Las Colinas in Santa Tecla, just outside the capital, San Salvador, 400 homes were lost beneath a wall of debris from a collapsing slope above. This was not an "act of God." Road building, deforestation, and property development on the slope above Las Colinas should never have been allowed. These activities in a high risk environment almost certainly contributed to the instability of the steep slope. In fact, a group of Las Colinas residents and environmental groups were in court only last year to stop development on that slope and the ridge above. The judge ruled against them. Experts agree that steep slopes made of volcanic soil are unstable. Geologists know this. Planners know this.

It is not an "act of God" that no more than 10% of the multi-storey structures in Indian cities are built according to earthquake resistant norms. The earthquake didn't kill, but the buildings did. The buildings go up rapidly with little planning and inspection in a boom economy like Gujarat's. A study commissioned by the Indian government warned in 1998 about the lack of compliance with building codes throughout India, but especially in the zones, such as Gujarat, where seismic risk is high.

In El Salvador and also in Gujarat, both the poor and the middle class suffered. In both places hungry rural people have been migrating in search of work to cities like San Salvador, Ahmedabad, and Bhuj. They become squatters who live in makeshift dwellings in some of the most potentially dangerous areas in an earthquake. They have little or nothing to invest in making their homes safer, and little incentive because they don't own the land where they've built.

In San Salvador and Ahmedabad alike, the middle class is attracted to the rapidly growing edge of the sprawling cities. Developers and contractors rush to fill this market demand, often in too much haste to observe building codes. This is where the landslide buried hundreds in Las Colinas, and where new apartment houses for Ahmedabad's salaried workers came crashing down.

In both recent earthquakes hospitals either collapsed, killing patients and staff , as in the city of Bhuj in Gujarat, or they became useless because of damage. The main medical laboratory in El Salvador's capital is unable to function because bottles holding chemicals for medical tests were not secured on their shelves with simple restraints of the kind that are used on boats. Forty per cent of El Salvador's health care facilities suffered disabling damage. Yet is it very well known how to protect health care structures and their non structural elements.

What the United Nations Family has Done
Very many agencies within the U.N. family joined with other international scientific and humanitarian organizations, national committees, non-governmental organizations, and citizen groups in an effort called the IDNDR, or International Decade for Natural Disaster Reduction (1990-99). This period was one of accelerated and intensive international exchange of scientific information. More than enough knowledge was generated, refined, debated, systematized, and disseminated to have prevented the loss of life in the landslide in Las Colinas, El Salvador. That knowledge could have dramatically reduced the number of lives claimed in Gujarat, and it certainly could have protected priority infrastructure such as schools and hospitals.

Going into the IDNDR, the Pan American Health Organization (PAHO), had already begun to accumulate a vast amount of detailed advice about protecting hospitals. They were spurred on by the collapse of two major hospitals in Mexico City in 1985. One of these had been the principal maternity hospital. The world still remembers images of the handful of "miracle babies" who were rescued from under the massive concrete slabs. Three large volumes of guidelines are available gratis from PAHO in Spanish and Portuguese. Why, one must ask, wasn't this knowledge put to use in El Salvador, and, by extension through the rest of the World Health Organization, applied to the major civilian hospital in Bhuj?

During the IDNDR schools were also a priority focus. UNESCO had a program for strengthening schools, and the Organization of American States has an initiative that is attempting to do the same thing , just to mention two.

In its last five years the IDNDR gave much attention to public education, and also, in its last three years, it developed a comprehensive project for urban earthquake risk reduction called RADIUS. Nine pilot cities took part, with another 84 associate cities. Where it worked best, as in Tijuana, Mexico and Izmir, Turkey, there was strong support from the local administration and many local universities and professional groups. The project developed a low cost method of anticipating urban earthquake damage and loss and a model for creating an action plan to mitigate those losses. Tijuana is about the same size as San Salvador. The distance between them is not so great. The language is the same. Why, one has to wonder, were the methods developed by RADIUS in Tijuana not applied in San Salvador?

In part the answer is that a terrible civil war raged in El Salvador until 1992. Since the end of that war U.N. agencies have been very much involved with the post war recovery process and the building up of the civilian administrative, legislative, and judicial institutions that are necessary for maintenance of peace and good governance. These are the same institutions that are necessary to apply existing knowledge to reducing the impacts of earthquakes and other extreme events such as hurricane Mitch (1998).

After hurricane Mitch, El Salvador was in an ideal position to make a quantum leap in its preparedness for not only the next hurricane, but the next earthquake, volcanic eruption, or season of extreme El Nino weather. El Salvador had not suffered the extreme devastation of Honduras and Nicaragua, yet it was an integral part of new donor attention in Central America to making mitigation of risk a mainstream part of planning. Good urban planning, good land use and environmental management - what one might call "sustainable development" - were encouraged by institutions like the Inter-American Development Bank, the World Bank, and the Stockholm group of donors.

If knowledge, institutions, and finance were available, what else has been missing in El Salvador, in India, and elsewhere in the world where disasters continue to plague humanity?

What More Could the U.N. Family Do?
U.N. agencies have provided three kinds of things so far. These are necessary, but they are not sufficient to initiate the sea change in how nations deal with natural hazards. These are: technical knowledge, support for institution building , and financial assistance through grants and loans. The missing ingredient is the kind of moral imperative that can mobilize local political will. It is when the world at large agrees to standards of responsibility by nation states toward their citizens in the form of treaties, covenants and other agreements, that this moral force is felt most strongly.

Why, then not set our sights on an international treaty that commits governments around the world to apply low-cost solutions based on available knowledge to prevent such tragic loss?

Networks of scientists and engineers exist that could take on the technical work of defining these standards. These networks were created in part by the IDNDR - 10 years of scientific exchange mandated by the United Nations. However, this International Decade left unfinished business. Science was exchanged all right, but generally it hasn't been applied.

Such an effort would require thousands of experts to work out the low-cost, minimum practices required to avoid further such tragedies. These scientists and engineers would have to sit down with lawyers, legislators and policy experts to work out how the minimum standards would be enforced. The devil is in the details, but scientists and lawyers eat details for breakfast.

This is not an impossible task. It has happened before. One recent example is exchange among hundreds of agencies that work in humanitarian and disaster relief that led to agreement on a very detailed set of minimum technical standards for relief. Known as the SPHERE project, it's published document covers food, water, shelter, health care, and many other aspects of relief.

There are also many internationally agreed safety standards for the chemical industry, airline industry, nuclear power industry, etc. It has happened already where global warming is concerned. The Inter-governmental Panel on Climate Change (IPCC) has mobilized thousands of scientists, and their work has gone into the treaty-making process that led to the Kyoto Accord on greenhouse gas emissions.
Could the U.N. not create a parallel Inter-governmental Panel on Natural Disaster, that would, in a similar way, act to mobilize existing knowledge and feed it into a treat making process?

Such a body is necessary because so many different kinds of knowledge and expertise is required. No single existing specialized agency of the U.N. such as UNESCO, UNEP, WHO, or WMO cover all the specialist knowledge that would be required. That is one of the reasons that the IPCC was created. Preparing for the impacts of global warming requires many kinds of knowledge from areas such as public health, economics, agriculture, oceanography, in addition to expert understanding of world and regional climate.

What is to be done during the many years that such a treaty would be in the making? The beauty of this process is that the low-cost solutions will filter out into society. Citizens groups will demand action by their governments, as they did in Turkey when it became clear that contractors hadn't followed building codes and had used low quality materials or in South Florida, in the USA, when it came to light that poor construction methods were responsible for much avoidable damage in hurricane Andrew. Prevention of disasters has to come from the bottom up as well as from the top down.

Absolute safety is not a human right. Safety from avoidable loss, injury and death is. Nothing in the Universal Declaration of Human Rights makes much sense if the human beings who are supposed to enjoy these rights can be snuffed out because a government neglected to enforce its own building codes.

More information is available at:

http://www/anglia.ac.uk/geography/radix

Ben Wisner is a researcher in the Environmental Studies Program at Oberlin College, Ohio. He is vice-chair of the Earthquakes and Megacities Initiative, vice-chair of the International Geographical Union's Commission on Hazards and Risks, and a research coordinator for the United Nations University's project on urban disasters. He is author of "At Risk: Natural Hazards, People's Vulnerability, and Disasters" (London: Routledge, 1994) and numerous other books and scientific papers. He also serves as an advisor to the emergency response program of the American Friends Service Committee.